Wilhelm Solf, nun Gouverneur der Kolonie Deutsch-Samoa, sah sich jetzt vor die Aufgabe gestellt, die inneren Verhältnisse Samoas neu zu ordnen. Einerseits musste er seine nun ausschließlich deutsche Kolonialregierung bei den Eingeborenen populär machen, zum anderen die im Samoa-Vertrag beschlossene Abschaffung des Amtes des Oberhäuptlings (samoanisch: Tupu) durchsetzen, die in den vergangenen 20 Jahren immer wieder für Streit gesorgt hatte. Solf, der sich in kurzer Zeit das Samoanische angeeignet hatte, verhandelte persönlich mit den Häuptlingen, die er letztlich auch für sich gewinnen konnte. Da eine schlichte Abschaffung des Tupu mit den samoanischen Traditionen jedoch unvereinbar war, fand Solf einen Kompromiss: Mataafa, der frühere Anwärter auf den Titel des Tupu, erhielt den Titel eines "Höchsten Häuptlings" (samoanisch: Alii Sili), welcher als Mittler zwischen Gouverneur und Bevölkerung dienen sollte. Außerdem gliederte Solf die beiden Inseln in elf Distrikte, denen je ein Häuptling sowie ein Richter vorstand. Die Häuptlinge bildeten außerdem einen Rat (samoanisch: Faipule), der den Alii Sili unterstützen sollte. Auf einer traditionellen Versammlung (samoanisch: Fono) wurden Mataafa sowie die Distrikthäuptlinge als deutsche Beamte vereidigt.