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RTF

Nr. 62
Der Bayerische Ministerpräsident an den Reichskanzler. München, 12. November 1928

R 43 I/2021, Bl. 26-29

[Betrifft: Hoheitsrechte der Länder.]

Hochgeehrter Herr Reichskanzler!

Den Empfang Ihres sehr geschätzten Schreibens vom 8. dieses Monats1 beehre ich mich ergebenst zu bestätigen. Ich danke Ihnen verbindlichst für die eingehende Stellungnahme zu meiner Anregung, bedaure aber mit den Ausführungen Ihres Schreibens nicht völlig einig gehen zu können. Wogegen ich mich gewendet habe, war einmal der Zeitpunkt, den der Herr Reichsarbeitsminister zur neuerlichen Inangriffnahme des Reichsarbeitsschutzgesetzes gewählt[219] hat, und sodann der Weg, der hierbei für die Behördenorganisation beschritten worden ist. Aufgabe der Länderkonferenz ist es doch wohl auch nach der Ansicht der gegenwärtigen Reichsregierung, das Verhältnis zwischen Reich und Ländern einer allgemeinen grundsätzlichen Prüfung nach allen Richtungen hin zu unterziehen. Daraus folgt meines Erachtens, daß Reichsgesetzentwürfe, die in dieses Gebiet einschlagen, zumal wenn sie eine weitere Aushöhlung der Hoheitsrechte der Länder in sich schließen, solange nicht behandelt werden können, als die Länderkonferenz nicht zu den einschlägigen Fragen wenigstens grundsätzlich Stellung genommen hat. Es scheint mir weiterhin aber auch nicht angängig zu sein, daß Teilgebiete aus dem ganzen Gesamtfragenkomplex herausgeschnitten werden und unabhängig von den Arbeiten und Untersuchungen der Länderkonferenz behandelt werden. Ich nehme entgegen der Auffassung, die Sie, hochverehrter Herr Reichskanzler, bekunden, an, daß hiewegen nicht nur weitere Verreichlichungen, sondern auch sonstige Lösungen unmöglich sind, welche das Verhältnis zwischen Reich und Ländern, zwischen Reichsbehörden und Landesbehörden jetzt irgendwie verändern. Es darf mit anderen Worten meinem Empfinden nach, auf dem Gebiete der Reichsgesetzgebung nichts geschehen, was – wie dies bei dem Entwurf des Arbeitsschutzgesetzes der Fall ist – die Beratungen der Länderkonferenz präjudizieren kann. Sonst wären deren mühevolle Arbeiten nicht nur behindert, sondern könnten geradezu überflüssig gemacht werden. Nutzlose Arbeit aber wollen wir doch hier nicht leisten.

An Hand dieser meiner allgemeinen Auffassung von der Lage darf ich nun zu Ihren Ausführungen über den fraglichen Entwurf ganz kurz Stellung nehmen. Es liegt, wie ich ganz ausdrücklich betonen möchte, der Bayer. Regierung selbstverständlich durchaus ferne, einer sachlich notwendigen Regelung des Arbeitsschutzes irgendwelche nicht begründete Schwierigkeiten zu bereiten. Diese Regelung läßt sich aber wohl auch durchführen, wenn meinen Bedenken Rechnung getragen wird. Sie beziehen sich auf die Abgrenzung der Zuständigkeiten von Reich und Ländern und die Gestaltung der Behördenorganisation. In dieser Hinsicht scheinen mir doch in dem jetzigen Entwurfe des Herrn Reichsarbeitsministers gegenüber den bisherigen Entwürfen Änderungen vorzuliegen, die so wesentlich sind, daß sie wohl nicht nur von meinem Standpunkte aus als grundsätzliche Änderungen bezeichnet werden müssen. Ich habe in meinem Brief vom 3. ds. Monats die beabsichtigte Art der Behördenorganisation als eine „besondere Art der Auftragsverwaltung“ bezeichnet2. Der Begriff der Auftragsverwaltung ist ja wohl noch nicht völlig geklärt. Ich stimme Ihnen, hochverehrter Herr Reichskanzler, dahin durchaus bei, daß eine solche nur in Gegenständen der bisherigen Reichsverwaltung eingerichtet werden soll. Allein ich glaube doch, daß diese Bezeichnung wenigstens der Form nach auch für die reichsgesetzliche Behandlung anderer Gegenstände möglich ja notwendig ist, wenn dabei die Beziehungen der Reichs- und Landesbehörden zueinander so geregelt werden, wie dies bei der Auftragsverwaltung üblich ist. Während ich die Auftragsverwaltung in reinen Reichsangelegenheiten schon[220] im Ausschusse der Länderkonferenz als unter Umständen für die Länder erträglich bezeichnet habe, muß ich eine Auftragsverwaltung in den zuletzt bezeichneten Fällen für unmöglich ansehen, weil sie einen unerträglichen Eingriff in die eigenen Rechte der Länder, also in deren Landeshoheit bedeuten würde. Eben deshalb muß aber Bayern gegen die in dem Entwurf beabsichtigte Organisation Widerspruch erheben. Die Durchführung der Reichsgesetze durch die Landesbehörden ist sachlich gewiß nicht Auftragsverwaltung und soll es auch nach meiner Auffassung der Dinge nicht werden. Ich bin Ihnen sehr dankbar dafür, daß Sie diese meine Auffassung bestätigen. Von diesem Standpunkt aus müßten aber auch Sie, sehr verehrter Herr Reichskanzler, in solchen Fällen jede Regelung mit mir ablehnen, die die Landesbehörden in die Rolle von reinen Beauftragten der Reichsbehörden verweist, wie dies nach meiner Ansicht in dem Entwurfe eines Reichsarbeitsschutzgesetzes geschehen ist. Mit Rücksicht auf diese Rolle, diese bis in die kleinsten Einzelheiten gehende Unterordnung der Landesbehörden unter die Reichsbehörden, wie sie bei diesem Entwurfe unbestreitbar vorgesehen ist, habe ich hier von einer ganz besonderen Art der Auftragsverwaltung gesprochen und es für meine Pflicht gehalten, diese Regelung abzulehnen. Ich möchte Sie zwar nicht mit Einzelheiten aufhalten, kann es aber doch nicht unterlassen, Ihre Aufmerksamkeit z. B. auf § 49, namentlich Abs. 2–5 (hinsichtlich der Bezirkseinteilung der Landesbehörden)3, auf § 50 (Besetzung der Landesbehörden mit Beamten)4 hinzulenken. Diese letztere[221] Vorschrift geht so weit, daß sogar die Prüfungsvorschriften für diese Landesbeamten vom Reichsarbeitsminister beeinflußt würden, ja daß der Reichsarbeitsminister sich sogar an den Landesprüfungen für diese Landesbeamten beteiligen möchte. § 51 enthält eine eingehende Aufgabenregelung der Landesbehörden und beschränkt in Abs. 2 die oberste Landesbehörde in ihrem Aufsichtsrechte gegenüber den Landesbehörden sehr erheblich5. Nach § 51 Abs. 4 werden auch die Gebühren der Landesbehörden durch den Reichsarbeitsminister bestimmt6. Als unannehmbar wurde im Ausschuß der Länderkonferenz bei Besprechung der Auftragsverwaltung von mir schon bezeichnet, daß die Landesbehörden unmittelbare Weisungen von einer Reichsbehörde, unter Umgehung der Landeszentralbehörde empfangen. § 53 des Entwurfs würde dies trotzdem ermöglichen7. Nach Abs. 3 dieser Bestimmung8 soll die Beschwerde gegen Anordnungen der Landesbehörden nicht nur in einigen wenigen engbegrenzten Fällen, sondern gerade in den wichtigsten Punkten in dritter Instanz an eine beim Reichsarbeitsministerium gebildete Beschwerdestelle gehen. Die Befugnis in § 62 Abs. 19 scheint mir über den Rahmen der in Art. 15 Abs. II Satz 2 RV[222] abgegrenzten Befugnisse der Reichsregierung10 hinauszugehen. Auch § 6411 spricht meiner Auffassung nach für den Charakter der beabsichtigten Verwaltung als einer Auftragsverwaltung. Nach all dem ist hier die Schaffung von Beziehungen zwischen Reich und Ländern beabsichtigt, die von der Form der Auftragsverwaltung wohl nicht allzuweit abweichen, und ist es begreiflich, wenn ich diesen Ausdruck hierfür gebraucht, aber auch die ganze Einrichtung abgelehnt habe.

Ich bitte ferner zu bedenken, daß in Bayern die Gewerbeaufsicht bisher vollständig abweichend von dem hier vorgesehenen Verfahren geregelt ist und hinsichtlich der polizeilichen Anordnungen in der Hand der allgemeinen Polizeibehörden, nicht der Gewerbeaufsichtsbeamten, liegt. Ich möchte feststellen, daß sich hieraus keinerlei Mißstände ergeben haben, die eine Änderung erfordern würden. Die in Abschnitt VI des Entwurfs12 vorgesehene Regelung würde also für Bayern den Aufbau von völlig neuen Behörden in erster und zweiter Instanz verlangen. Daß dieser in jetziger Zeit nur sehr schwer möglich wäre und mit dem allgemeinen Gedanken des Behördenabbaues sich nicht vertragen würde, brauche ich nur anzudeuten. Es würde auch dem Gedanken der möglichsten Zusammenfassung der Behördenorganisation führen, die ich angesichts der in Bayern in Angriff genommenen Vereinfachung der bayerischen Staatsverwaltung nicht für tragbar erachte.

Ich wäre Ihnen, hochverehrter Herr Reichskanzler, sehr dankbar, wenn sie bei der Beratung des Entwurfs im Reichskabinett diese Gedanken mitberücksichtigen würden, und verbleibe mit der Versicherung meiner ausgezeichneten Hochschätzung

Ihr sehr ergebener

Dr. Held

Fußnoten

¹

Siehe Dok. Nr. 58.

²

Siehe Dok. Nr. 56.

³

Der Paragraph lautete in dem vom RArbM am 13.11.28 vorgelegten Entwurf: „(1) Die Arbeitsschutzämter sind für bestimmte Bezirke zu errichten. Sie können auch für bestimmte Gewerbezweige errichtet werden. (2) Die Oberarbeitsschutzämter sind in der Regel für zusammenhängende Gebiete zu errichten. Sie sollen Bezirke von mindestens vier Arbeitsschutzämtern umfassen. Soweit hiernach im einem Lande die Voraussetzungen für die Errichtung eines Oberarbeitsschutzamts fehlen, ist durch Vereinigung mit angrenzenden Gebieten anderer Länder im Wege der Vereinbarung mit diesen ein gemeinsames Oberarbeitsschutzamt zu bilden. (3) Die Zuständigkeit der Arbeitsschutzbehörden kann für einzelne Fachgebiete auch über den Amtsbezirk hinaus ausgedehnt werden, soweit dies für die einheitliche Durchführung des Arbeitsschutzes erforderlich ist. (4) Die Abgrenzung der Bezirke und Fachgebiete der Arbeitsschutzbehörden bedarf der Zustimmung des RArbM. (5) Soweit im Arbeitsschutzgesetz den Arbeitsschutzbehörden ohne nähere Regelung der Zuständigkeit Aufgaben übertragen sind, ist das Arbeitsschutzamt zuständig. Überschreitet die Aufgabe den Bereich eines Arbeitsschutzamts, so ist das Oberarbeitsschutzamt zuständig“ (R 43 I/2021, Bl. 31-136, hier: Bl. 111f). Vgl. hierzu die abweichenden Formulierungen in der RT-Drucks. Nr. 753, Bd. 434, dort § 48.

⁴

Text im Entwurf des RArbMin.: „(1) Die Arbeitsschutzbehörden sind mit der erforderlichen Zahl von Aufsichtsbehörden des höheren und mittleren Dienstes und von sonstigen Beamten und Angestellten zu besetzen. Der RArbM kann mit Zustimmung des RR bestimmen, daß auf eine bestimmte Zahl von Arbeitnehmern, die unter das Arbeitsschutzgesetz fallen, mindestens eine Aufsichtsperson des höheren und eine solche des mittleren Dienstes zu bestellen sind. (2) Der RArbM erläßt mit Zustimmung des RR Bestimmungen über die Vorbildung, Ausbildung und Prüfung der im höheren und mittleren Aufsichtsdienst tätigen Beamten und Angestellten der Arbeitsschutzbehörden. Er kann sich an den Prüfungen durch Entsendung eines Beauftragten beteiligen. (3) Die Aufsichtspersonen des höheren Dienstes müssen Beamte sein, die neben den sonst erforderlichen Fähigkeiten ein hohes Maß technischer, gewerbehygienischer, wirtschaftlicher und arbeitsrechtlicher Vorbildung und Erfahrung besitzen und die im Abs. 2 vorgesehene Prüfung für den höheren Aufsichtsdienst bestanden haben. Auf Beamte, die beim Inkrafttreten der vom RArbM nach Abs. 2 zu erlassenden Bestimmungen bereits auf dem Gebiet der Gewerbeaufsicht tätig sind, findet die Vorschrift über die Prüfung keine Anwendung. (4) An der Arbeitsaufsicht sind nach Bedarf Personen, die die erforderliche praktische Erfahrung als Arbeitnehmer erworben haben, zu beteiligen. Die bei den Oberarbeitsschutzämtern bestellten Aufsichtspersonen können an dem Aufsichtsdienst der Arbeitsschutzämter des Bezirks beteiligt werden“ (R 43 I/2021, Bl. 31-136, hier: Bl. 112f). Vgl. hierzu die abweichenden Formulierungen der RT-Drucks. Nr. 753, Bd. 434, dort § 49.

⁵

Abs. 1 des Paragraphen entspricht im Entwurf auch dem in der RT-Drucksache Nr. 753, Bd. 434, dort § 50. Neu in der Drucksache ist Abs. 2. Der Abs. 3 weicht ab und lautet im Entwurf als Abs. 2: „Der RArbM kann mit Zustimmung des RR Richtlinien für die Tätigkeit der Arbeitsschutzbehörden aufstellen. Die obersten Landesbehörden haben sich vor grundsätzlichen Anordnungen, Verfügungen und Entscheidungen auf dem Gebiet des Arbeitsschutzes mit dem RArbM ins Benehmen zu setzen und ihm ihre Entschließungen mitzuteilen.“

⁶

Der Entwurf des RArbM vom 13. 11. enthält ebenso wie der Entwurf v. 17. 10. keinen vierten Abs. in § 51. Dagegen sind in der RT-Drucks. Nr. 753, Bd. 434, vier Absätze gebildet worden. Abs. 3 des Entwurfs lautete: „Der RArbM bestimmt mit Zustimmung des RR, in welchem Umfang für die Entscheidung auf Grund des Arbeitsschutzgesetzes und für die Genehmigung und Überwachung der im § 7 genannten Anlagen Gebühren zu entrichten sind. Die Gebühren fließen, soweit es sich um die Tätigkeit von Landesstellen handelt, in die Landeskasse, andernfalls in die Reichskasse.“ Vgl. dazu Abs. 4 der RT-Drucksache. Mit § 7 muß hier der § 8 des Entwurfs gemeint sein, da dessen § 7 die Tätigkeit an Dampfkesseln und anderen gefährlichen Anlagen behandelt, der in die RT-Drucksache nicht aufgenommen wurde. § 8 des Entwurfs behandelte die Durchführung der Bestimmungen im Einzelfall, vgl. § 7 der Drucksache.

⁷

§ 53 des Entwurfs: „Besondere Aufgaben des RArbM“ entspricht § 52 der RT-Drucksache, in dem die Beteiligung der Länderbehörden stärker herausgearbeitet worden ist.

⁸

Absatz 3 des § 53 des Entwurfs stimmt mit Abs. 3 des § 52 der Drucksache bis auf die Aufzählung der Zuständigkeiten überein: § 7 Abs. 3 des Entwurfs betraf Beschwerden gegen das Verbot der Aufstellung von Dampfkesseln (nicht in der RT-Drucksache); § 8 Abs. 2 (in der Drucksache § 7 Abs. 2) behandelt Beschwerden gegen Schutzvorschriften der Behörden durch die Arbeitgeber; § 9 Abs. 2 (§ 8 Abs. 2) betraf Beschwerde gegen Einstellung des Betriebes auf Anordnung der Behörde; § 10 Abs. 1 Satz 5 (§ 9 Abs. 1 Satz 5) betraf Widerspruch gegen Anordnungen der obersten Landesbehörde auf Grund einer Feststellung durch die Arbeitsgemeinschaft für Unfallverhütung; § 6 Abs. 2 Satz 2 des Hausarbeitsgesetzes (RGBl. 1923 I, S. 472 ff.) behandelt das Verbot der Beschäftigung von Kindern unter 16 Jahren an Fest- und Feiertagen sowie während der Zeit kirchlicher Gottesdienste oder Unterweisungen.

⁹

§ 62 des Entwurfs weicht wesentlich von der Fassung des § 61 in der RT-Drucksache ab, die auch nur einen Absatz umfaßt. Der Paragraph lautet im Entwurf: „(1) Der RArbM ist befugt, zur Erfüllung seiner Aufgaben auf dem Gebiete des Arbeitsschutzes Arbeitsstätten zu besichtigen oder durch Beauftragte besichtigen zu lassen. Die gleichen Befugnisse stehen der obersten Landesbehörde zu. Bezüglich der Betriebe der Deutschen Reichsbahn-Gesellschaft bewendet es bei dem durch § 31 des RB-Gesetzes festgesetzten Aufsichtsrecht. Bei Besichtigung durch den RArbM oder seinen Beauftragten ist der obersten Landesbehörde Gelegenheit zur Teilnahme zu geben. Die Vorschrift des § 55 Abs. 5 über die Geheimhaltung der Betriebs- und Geschäftsverhältnisse gilt entsprechend. (2) Bestehen in einem Lande staatlich beaufsichtigte Anstalten oder sonstige ständige Einrichtungen zur Erforschung und Bekämpfung von Gefahren für Leben und Gesundheit der Arbeitnehmer, so sind die Ergebnisse der Untersuchungen durch Vermittlung der obersten Landesbehörde dem RArbM zugänglich zu machen. Dieser ist befugt, im Benehmen mit der obersten Landesbehörde durch Beauftragte an Verhandlungen und Besichtigungen teilzunehmen. Er kann um Vornahme von Untersuchungen, die in den Aufgabenkreis der Einrichtungen fallen, ersuchen, sofern er die erforderlichen Mittel zur Verfügung stellt und entsprechende Reichseinrichtungen nicht vorhanden sind“ (R 43 I/2021, Bl. 31-136, hier: Bl. 124f).

¹⁰

Anrufung des Reichsgerichts bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern über Gesetzeserfüllung.

¹¹

§ 64 behandelt die Delegation der Befugnisse auf Reichsbehörden, Landesbehörden und Arbeitsschutzbehörden. § 64 des Entwurfs und der Drucksache entsprechen einander wörtlich.

¹²

Vgl. hierzu Anm. 3 zu Dok. Nr. 56 und Dok. Nr. 58.